2021年10月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》包括四項(xiàng)改革內(nèi)容及四項(xiàng)保障措施：有序放開全部燃煤電量上網(wǎng)電價，擴(kuò)大市場交易電價上下浮動范圍，推動工商業(yè)用戶都進(jìn)入市場，保持居民和農(nóng)業(yè)用電價格穩(wěn)定；全面推進(jìn)電力市場建設(shè)，加強(qiáng)與分時電價政策銜接，避免不合理行政干預(yù)，加強(qiáng)煤電市場監(jiān)管。
《通知》中的改革舉措，是2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》發(fā)布以來對電力體制改革的又一次跨越式推進(jìn)。電力行業(yè)當(dāng)前面臨的四大問題，即燃料成本上漲無法疏導(dǎo)、“雙軌制”扭曲資源配置、市場機(jī)制建設(shè)“夾生”和市場主體發(fā)育遲緩，都通過《通知》獲得了長效的應(yīng)對機(jī)制。
- 傳導(dǎo)燃料成本 緩解發(fā)電虧損
從2020年年末開始，由于受美元超發(fā)、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、國內(nèi)去產(chǎn)能等因素影響，天然氣、煤炭等一次能源價格開始飆漲。今年10月中旬，根據(jù)中國沿海電煤采購價格指數(shù)顯示，5500大卡電煤綜合價達(dá)到1457元/噸，是3月價格低點(diǎn)的近2.5倍。
在此背景下，燃煤發(fā)電機(jī)組變動成本大幅上升。據(jù)估計(jì)，考慮電煤長協(xié)等因素后，10月電廠入爐煤價約為1200元/噸標(biāo)煤，對應(yīng)變動成本0.45元/度，高出改革前全國平均燃煤上網(wǎng)電價（包括市場化和非市場化燃煤電量）0.36元/度。變動成本回收困難影響煤電出力積極性，是9月底10月初一系列電力供應(yīng)問題的主要原因。
《通知》將燃煤發(fā)電市場交易價格浮動范圍由上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴(kuò)大為上下浮動原則上均不超過20%，高耗能企業(yè)市場交易電價不受上浮20%限制，有序推動工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場，為發(fā)電企業(yè)的成本困局提供了紓解渠道：一是通過放寬上限，明確了“電價可以漲”；二是通過工商業(yè)全部入市，擴(kuò)充了“電價漲給誰”。
- 工商業(yè)全入市 縮小“雙軌”扭曲
“雙軌制”問題一直是我國電力市場資源優(yōu)化配置的一大障礙。“大雙軌制”是指居民、農(nóng)業(yè)等保障性用戶與工商業(yè)用戶之間，在價格、發(fā)用電計(jì)劃等方面的區(qū)別對待。由于涉及到民生等復(fù)雜因素，需要逐步消化。“小雙軌制”是指工商業(yè)內(nèi)部也存在自愿進(jìn)入市場后向發(fā)電廠、售電商按市場價購電和仍通過電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷按目錄電價購電的兩類用戶。
“小雙軌制”并不涉及“大雙軌制”那樣的民生因素，卻引起了電力市場中的諸多亂象。例如，部分用戶在市場價格上漲后退出市場，迫使電網(wǎng)企業(yè)仍與其按目錄電價結(jié)算，只享受市場降價收益，不承擔(dān)市場風(fēng)險。另外，由于部分地區(qū)中長期價格與分時電價銜接不緊密，只有峰時段用電多的用戶愿意進(jìn)入市場，通過比目錄高峰電價低的市場價格降低用電成本，而谷時段用電多的用戶繼續(xù)留在目錄電價中享受低谷優(yōu)惠。這一現(xiàn)象造成峰谷電價的削峰填谷調(diào)節(jié)作用大打折扣，同時導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)出現(xiàn)虧損。
《通知》要求工商業(yè)用戶全部入市，極大地縮小了利用不合理“雙軌制”進(jìn)行套利的空間，在保證市場公平性的同時，極大地提升了價格引導(dǎo)資源配置的效率。
- 交易快速擴(kuò)容 加速機(jī)制建設(shè)
我國電力市場建設(shè)從“售電側(cè)放開+不帶曲線中長期交易”起步，不同于國外經(jīng)驗(yàn)中的“從現(xiàn)貨市場起步，再補(bǔ)充帶曲線中長期”。這種方式優(yōu)點(diǎn)在于初始階段技術(shù)門檻低，不足之處在于不符合電力商品的物理規(guī)律，后續(xù)完善難度大。
現(xiàn)階段，一些市場機(jī)制不完善的問題已經(jīng)凸顯。2017年，我國啟動了現(xiàn)貨試點(diǎn)，但過程比較坎坷，結(jié)算試運(yùn)行中出現(xiàn)了不平衡資金等問題。電力中長期交易各地落實(shí)的程度、方式不一，部分地區(qū)存在順價機(jī)制未落實(shí)、峰谷信號未被清晰傳達(dá)等問題。
工商業(yè)用戶全部由電網(wǎng)代理進(jìn)入市場，將引起電力市場快速擴(kuò)容，倒逼解決市場機(jī)制不健全的問題。2020年，我國參與直接交易的工商業(yè)用戶電量約占工商業(yè)總電量的39%，這一占比將隨著改革措施落地逐漸提高，直至覆蓋全部工商業(yè)電量。
- 市場建設(shè)提速 催化各主體成長
從市場主體成熟的角度看，我國電力市場目前也有諸多不足，尤其體現(xiàn)在電網(wǎng)、售電和用戶三側(cè)。在電網(wǎng)側(cè)，受一些客觀條件制約，存在競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)界面不清等問題。這是影響電力市場公平、有效運(yùn)行的因素。在售電側(cè)，市場化售電商常年依賴購銷價差，“渠道化”現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏提供增值服務(wù)的意愿和能力，沒有起到更好地引導(dǎo)用戶參與電力系統(tǒng)協(xié)調(diào)優(yōu)化的作用。在用戶側(cè)，一些用戶風(fēng)險意識差，不接受電力價格“能漲能跌”，參與需求響應(yīng)、綜合能源服務(wù)等新業(yè)務(wù)意愿不強(qiáng)。
《通知》落地后，電網(wǎng)企業(yè)必然面臨更清晰的監(jiān)管要求，加速適應(yīng)在“放開兩頭，管住中間”格局中的位置；售電商將面對更廣闊的市場和更大的創(chuàng)新空間；用戶則會面對更準(zhǔn)確的電價終端信號。
- 改革中仍有諸多問題值得關(guān)注
《通知》開啟了我國電力市場的新階段，風(fēng)險與機(jī)遇相伴而來。諸多問題仍然需要更多的關(guān)注和研究。
一是煤炭是近期供電問題的根源，煤電市場應(yīng)協(xié)調(diào)理順。發(fā)電企業(yè)消極經(jīng)營的根源是煤價飆漲，交易電價上限放寬只能起到一定的紓解作用，而且有全社會用電成本上漲的負(fù)面影響。煤炭供給回到合理水平，才能控制煤價上漲，使煤電回歸電力系統(tǒng)中基礎(chǔ)、可靠電源的應(yīng)有角色。
二是保障性低價電供應(yīng)不穩(wěn)定。水電等低價電源是我國居民、農(nóng)業(yè)等保障性用戶低價電的重要來源。但隨著居民用電量的快速增長，已有很多省份出現(xiàn)低價電源不足以滿足本省居民需求的情況，需要電網(wǎng)企業(yè)高價購買市場電補(bǔ)缺口，產(chǎn)生不平衡資金；分時段來看，還存在低價電源與保障性用電曲線不重合的問題，缺口出現(xiàn)在高峰時，同樣會產(chǎn)生不平衡資金。
三是發(fā)電側(cè)市場力威脅將要浮出水面。我國多個省份的電力市場存在集中度過大的問題，即單個發(fā)電企業(yè)裝機(jī)占比大、發(fā)電企業(yè)總數(shù)量少。因此，即使燃料價格回落，發(fā)電企業(yè)也可以通過一些方式維持高電價，進(jìn)而獲得超額利潤。這對電力市場的公平、有效運(yùn)行構(gòu)成嚴(yán)重威脅。
四是電網(wǎng)企業(yè)功能和角色面臨深刻變革。電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)將從“輸配服務(wù)+統(tǒng)購統(tǒng)銷”的雙軌制，變?yōu)?ldquo;輸配服務(wù)+代理購電服務(wù)”的“單軌兩類”制。電網(wǎng)企業(yè)將面臨一系列新情況，許多業(yè)務(wù)的開展處于既無經(jīng)驗(yàn)也無法律政策規(guī)范的狀態(tài)，可能會帶來一定風(fēng)險。
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